El resultado de la Conferencia de Revisión

La Corte Penal Internacional podrá juzgar el crimen de agresión

Autor: Florencia Montal, Coordinadora Académica

 

El final de Primera Conferencia de Revisión del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional fue sumamente dramático. Hasta el último momento no se sabía qué iba a suceder y si la falta de consenso iba a hacer necesario dirimir la cuestión a través del voto. La tensión y los puntos por resolver eran tantos que se habló incluso de posponer el trabajo a la reunión de diciembre de la Asamblea de Estados Parte (AEP). También hubo cierto apoyo a la idea de adoptar la definición, sobre la cual los países ya habían consensuado, y dejar el resto de las cuestiones, los mecanismos de activación, para una consideración futura. Quienes se opusieron a estas dos medidas tenían mente la pérdida de momentum que ello significaría y la posibilidad de reabrir el debate sobre puntos que ya se habían acordado. Finalmente, pasada la medianoche en Kampala, a las 00.19 horas del sábado 12 de junio de 2010, las enmiendas concernientes a la definición y al ejercicio de jurisdicción sobre el crimen de agresión fueron aprobadas por consenso.

 

El arreglo final:

 

Definición

La definición que se adoptó es la que surgió como resultado del Grupo de Trabajo sobre el Crimen de Agresión y junto con ella se adoptaron dos entendimientos y los Elementos del Crimen. Según la definición "una persona comete un "crimen de agresión" cuando, estando en condiciones de controlar o dirigir efectivamente la acción política o militar de un Estado, dicha persona planifica, prepara, inicia o realiza un acto de agresión que por sus características, gravedad y escala constituya una violación manifiesta de la Carta de las Naciones Unidas". A su vez, el documento incluye una lista detallada de actos que calificarían como agresión. Los entendimientos que se agregaron apuntan a, por un lado, dejar el precedente de que la adopción de la enmienda no debe ser interpretada como que crea el derecho o la obligación para un estado de ejercer jurisdicción doméstica por crímenes de agresión cometidos por nacionales de otro estado. Y por el otro, se incluyó un entendimiento que establece que la determinación de si existió un acto de agresión debe tener en cuenta los tres elementos contemplados en la definición: características, gravedad y escala del acto en cuestión.

Respecto de los entendimientos incluidos en la enmienda es necesario prestar atención al papel de la delegación de los Estados Unidos, la cual en la inclusión de entendimientos tenía dos objetivos principales: limitar a la Corte el ejercicio de jurisdicción sobre el crimen agresión y que éste no transpire a las cortes domésticas y elevar el umbral de lo que será considerado como agresión preocupada por los efectos que la activación de la competencia de la Corte podría tener sobre la práctica de la intervención humanitaria. Estados Unidos aceptó no reabrir la definición, hecho que presentó como una concesión hacia los Estados Parte, y como contrapartida pidió que sus tres propuestas de entendimientos sean consideradas. La primera implicaba agregar las palabras "acto de agresión" a una frase referida al "crimen de agresión" con el objeto de dejar en claro que la definición de acto y crimen aplica sólo al Estatuto y reducir así la probabilidad de que sirva como fundamento del ejercicio de jurisdicción doméstica sobre el crimen de agresión. Los otros dos entendimientos propuestas eran más complejos. El segundo, conocido como el Entendimiento X, fue presentado por Estados Unidos como un derivado de la Resolución 3314 de la Asamblea General de las Naciones Unidas en la que se define la agresión. La redacción propuesta de este entendimiento era la siguiente:

"Se entiende que la determinación de si se ha cometido un acto de agresión requiere consideración de todas las circunstancias de cada caso particular, incluidos los propósitos por los que la fuerza fue usada, la gravedad de los actos concernientes y de sus consecuencias, y que sólo las más serias y peligrosas formas de uso ilegal de la fuerza constituyen agresión".

La delegación de Irán fue la que manifestó más significativamente su descontento con esta propuesta, especialmente con la frase "sólo las más serias y peligrosas formas de uso ilegal de la fuerza constituyen agresión". Estados Unidos justificó esa redacción en que recogía lo acordado en la resolución 3314 pero Irán destacó que el uso de las palabras no era el mismo, y ello podía alterar el sentido, ya que en el preámbulo de la resolución dice "agresión es la más seria y peligrosa forma de uso ilegal de la fuerza". Y respecto de la idea de que la determinación de un acto de agresión deba tener en cuenta los propósitos, no sólo Irán manifestó su oposición sino también otros, por ejemplo China y Ecuador.

Finalmente Estados Unidos aceptó reformular la última parte del entendimiento para reflejar mejor el espíritu de la resolución 3314 y no hacer mención a los propósitos. Luego Irán propuso reemplazar la última línea con la siguiente frase "en acuerdo con la Carla de las Naciones Unidas".

El tercer entendimiento propuesto por Estados Unidos, entendimiento Y, se leía de la siguiente forma:

"Se entiende que en el establecimiento de si un acto de agresión constituye una violación manifiesta de la Carta de las Naciones Unidas, cada uno de los tres componentes de carácter, gravedad y escala deben independientemente ser suficientes para justificar una determinación "manifiesta".

El componente central de esta cláusula es la palabra "manifiesta". Canadá pidió eliminar las palabras "cada uno" y "independientemente", pero Estados Unidos dejó el claro que ello acabaría con el propósito del entendimiento. Pero se terminó aceptando el pedido de Canadá a cambio de agregar una segunda oración: "ningún componente puede ser lo suficientemente significativo como para satisfacer el estándar de "manifiesta" por si mismo". Este cambio implicó que para determinar que se ha cometido una agresión manifiesta deben satisfacerse dos de los tres componentes (carácter, gravedad y escala), y no tres como requería la propuesta americana original.

 

Entrada en vigor y jurisdicción temporal

La versión final presentada por el Presidente de la AEP, Embajador Christian Wenaweser, contenía dos disposiciones paralelas, artículo 15 (bis) y artículo 15 (ter). Cada una lidiaba con los dos tipos de mecanismos de activación, la bis con los controversiales (referimiento de un estado e investigaciones de oficio del Fiscal) y la ter con el filtro sobre el cual había consenso (referimiento por parte del Consejo de Seguridad). En cuanto a los tiempos para la entrada en vigor y la activación de la jurisdicción a través de alguno de los tres filtros las disposiciones son idénticas:

"2. La Corte podrá ejercer jurisdicción sólo respecto de crímenes de agresión cometidos un año después de la ratificación o aceptación de las enmiendas por parte de treinta Estados Parte.

3. La Corte ejercerá jurisdicción sobre el crimen de agresión de acuerdo con este artículo, sujeto a una decisión a ser tomada luego del 1ro de enero de 2017 por la misma mayoría que es necesaria para la adopción de una enmienda al Estatuto".

En el preámbulo de la resolución la Conferencia de Revisión decide adoptar las enmiendas según el artículo 121 párrafo 5, lo que implica que las enmiendas entrarían en vigor para un Estado un año después de que éste la haya ratificado. Sin embargo, que al final de la Conferencia se haya decidido agregar una disposición comúnmente referida como "entrada en vigor postergada" (delayed entry into force), genera un mecanismo de entrada en vigor que es realmente sui generis, por más que se haga mención en el preámbulo al Art. 121, párr. 5. Esta entrada en vigor tardía está contemplada en el tercer punto del artículo 15 de la resolución arriba señalado que establece el procedimiento de activación de la jurisdicción temporal de la Corte. El punto 3 retrasa el ejercicio de jurisdicción por parte de la Corte a no antes del 1ro de enero de 2017. Pasada esa fecha, la AEP tiene que acordar por un voto de dos tercios la activación del crimen de agresión. A eso se suma el otro requisito temporal que señala el punto 2, por el cual 30 Estados Parte deberían haber ratificado la enmienda un año antes del momento en que la Asamblea se reúna y decida activar la jurisdicción acorde al punto 3. Es decir, si se quiere que la Corte ejerza su competencia lo antes posible, esas 30 ratificaciones deben haberse efectuado antes del 1ro de enero de 2016, para que un año después de esa fecha la AEP ya pueda votar su activación de acuerdo a lo establecido en el punto 3.

El hecho que se hayan incluido las mismas disposiciones temporales para los tres mecanismos de activación implica que nada se activará en la Corte en relación al crimen de agresión antes del año 2017.

 

Mecanismos de activación

Esta es la problemática cuestión de los filtros jurisdiccionales para el ejercicio de la competencia de la Corte frente a un caso de agresión. Hay tres formas diferentes por las cuales la Corte puede buscar si en un acto de agresión existe a su vez crimen de agresión, es decir, si hay responsabilidad penal individual por esa acción estatal. Un mecanismo es que el Consejo de Seguridad refiera una situación en la que se ha cometido agresión y le pida a la Corte que juzgue a los individuos responsables por ello. En este caso, el Consejo puede referir una situación que involucre a un estado no parte y la CPI podría entonces ejercer jurisdicción sobre nacionales de ese país. Este funcionamiento de la relación con el Consejo de Seguridad es el mismo que para los otros crímenes del Estatuto. En el caso de Sudán, país que no es miembro de la Corte, fue el Consejo de Seguridad el que refirió la situación a la Corte y permitió que el Fiscal acusara a individuos por crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad.

Los otros dos mecanismos son que la Corte se activa porque un Estado Parte refiere una situación o porque el Fiscal comienza una investigación de oficio, es decir, por su propia iniciativa. Estos son los filtros controversiales, porque buscando mantener el rol central de la institución que manejan sobre la seguridad internacional, los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, aunque también otros países, se oponían a la idea de una Corte con capacidad de juzgar a individuos por el crimen de agresión sin el visto bueno del Consejo. En el caso de situaciones referidas por un Estado Parte o de investigaciones de oficio del Fiscal, se decidió que la Corte podrá ejercer jurisdicción sobre cualquier Estado Parte a menos que éste haya hecho una declaración formal en la cual establece que no acepta la jurisdicción de la Corte en estos dos casos. A su vez, se decidió que en el caso de estados que no son parte del Estatuto la Corte no podrá ejercer jurisdicción por agresión sobre sus nacionales, por más que el hecho se haya cometido en el territorio de un Estado Parte.

Lo que los estados que aspiraban a un sistema con la mayor independencia posible para la Corte, en general los países del Sur Global, consideraban el mayor defecto de la propuesta de Canadá (para detalles ver Mientras… en Kampala), era que si sólo el estado que sufre el acto de agresión ha aceptado los mecanismos adicionales entonces no habría proceso alguno a menos que el Consejo de Seguridad así lo habilite, no es superado por la enmienda que finalmente fue aprobada. En cuanto a la excepción total de los estados no parte el arreglo es el mismo: la Corte no puede ejercer jurisdicción sobre sus nacionales. Y en cuanto a los Estados Parte, sigue existiendo la posibilidad de que estén exceptuados de su competencia, pero mientras la propuesta canadiense incluía el requisito de que los Estados al ratificar la enmienda expresen explícitamente que aceptan los dos filtros controversiales, la enmienda adoptaba terminó utilizando el procedimiento inverso. Se acordó que es necesario que los Estados expresen su rechazo al ejercicio de jurisdicción seguido de estos dos mecanismos. Si no lo hacen, se considerará que los Estados Parte están sujetos a la competencia de la Corte si un Estado Parte remite una situación o el Fiscal comienza una investigación que involucre a sus nacionales aún en ausencia de una decisión por parte del Consejo de Seguridad. Puede considerarse que ambas disposiciones son iguales porque permiten a un Estado Parte estar fuera del alcance de la Corte, pero la diferencia proviene de lo que se conoce como el shame factor. Esto es el desprestigio que puede sufrir un país que públicamente expresa su deseo de no estar sujeto a la jurisdicción de la Corte y que puede llegar a ser un factor de peso a la hora de ratificar la enmienda.

 

Balance

Respecto de las otras dos enmiendas, se decidió mantener el artículo 124 que permite a los nuevos miembros excluirse del ejercicio jurisdiccional por crímenes de guerra cometidos por sus nacionales o en su territorio por un periodo de siete años. Esta cuestión nunca fue muy controversial y se espera que sirva para acercar a estados aún no miembros a la Corte. La otra enmienda a considerar era la del artículo 8 sobre la extensión de la jurisdicción de la Corte a ciertos crímenes de guerra (empleo de venenos, gases y ciertos tipos de balas) en situaciones de conflicto armado interno sobre los cuáles solo tenía competencia en conflictos internacionales. En este caso sí hubo consenso, aunque las apreciaciones sobre este hecho son duales. Por un lado es positivo que se hayan incluido estas acciones como un crimen de competencia de la Corte, pero por el otro, mientras hubo consenso sobre prohibir estas armas que raramente son usadas en los conflictos actuales, los estados no han podido entablar ningún tipo de negociación sobre puntos más importantes como las minas anti-personales, las municiones de racimo o las armas nucleares.

En cuanto a la enmienda sobre el crimen de agresión, considerando las agendas y los objetivos con las que los países principalmente africanos y latinoamericanos llegaron a Kampala, podría considerarse que el resultado final ha sido bastante escueto, tanto por las restricciones a los filtros controversiales como por el retraso en la activación de la jurisdicción. Pero al mismo tiempo, hay que tener en cuenta que la meta de otra parte considerable de países, y de países de mucho peso como los P5, era que la enmienda directamente no sea aceptada. A su vez, prácticamente nadie prevé que para el 2017 no se hayan obtenido las treinta ratificaciones necesarias. De ahí que, este consenso logrado el 12 de junio de 2010 en Kampala, no será el arreglo ideal para muchos políticos, diplomáticos, juristas o humanitarios, pero sin dudas es un hito fundamental para la promoción de la paz en el mundo.

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