CARI Temas. El Rol de la Sociedad Civil en la Nueva Agenda Global de Paz y Seguridad

Muy bienvenidos todos a este Foro de Discusión que el Consejo Argentino para las Relaciones ha organizado conjuntamente con la Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales y el Ministerio de Defensa de la Nación.

Es una verdadera satisfacción ver reunidos en nuestro Consejo a representantes de los actores centrales de nuestra sociedad civil como son las organizaciones no-gubernamentales, los centros de pensamiento y las instituciones educativas. Y es una satisfacción también, porque el objeto de discusión hoy es la agenda global de paz y seguridad.

Los tres temas principales que se discutirán hoy son la prevención de los conflictos, la responsabilidad de proteger y la construcción de la paz en el marco de las naciones unidas. Respecto de este esquema quisiera destacar la interdependencia entre estos tres conceptos. Es evidente que mucha de la discusión sobre Responsabilidad de Proteger (R2P) se ha centrado en el uso de la fuerza como respuesta a situaciones de sufrimiento humano a gran escala. Esto ha elevado algunas voces, sobretodo desde el sur global, que conciben R2P como una idea puramente militar. No debemos dejar de recordar que, sin embargo, la idea y el programa de acción de la R2P están tanto, o más, relacionados con la prevención que con la reacción.

A su vez, la responsabilidad no es sólo de proteger, sino de reconstruir. O mejor dicho, para proteger es necesario reconstruir, porque es la única forma de remediar a largo plazo las causas profundas de ese daño al que la intervención debe poner fin. De esta forma, la construcción de la paz post-conflicto tiene que ser el principio de un nuevo proceso de prevención. Prevención, protección y reconstrucción son entonces componentes de un mismo proceso positivo de afirmación de la dignidad humana.

Es sabido que los estados ven su accionar limitado si no pueden justificarlo invocando una razón legitimadora. La consecuencia lógica de esto es que, si las normas cambian, entonces nuevas acciones pasan a estar permitidas para los estados. Estoy convencido de que existe, aunque aún en estado embrionario, una norma internacional a favor de la intervención humanitaria. Sin embargo, este cambio normativo del que somos testigos y, en cierta medida, protagonistas, está limitado por el hecho que los estados no están totalmente dispuestos a legitimarlo.

El Consejo de Seguridad se ha vuelto más abierto a valores solidarios a partir de los años ´90 cuando comenzó a interpretar dentro de sus responsabilidades bajo el Capítulo VII la imposición del derecho internacional de los derechos humanos. De todas formas, esta norma de intervención humanitaria está limitada a los casos en los que el Consejo de Seguridad autoriza la acción. El punto bien controversial es la legalidad y legitimidad con la que cuentan estados individuales, o coaliciones especiales de estados, que intervienen en un estado soberano para poner fin a una situación de abuso de los derechos humanos de una población civil cuando NO hay autorización por parte del Consejo de Seguridad. Esta cuestión fue intensamente controversial en la época de la intervención de la OTAN en Kosovo. Quisiera recordar que Argentina, ocupando una silla rotativa en el Consejo de Seguridad, fue junto a Eslovenia el único de los entonces miembros del Consejo que expresó su apoyo moral a las acciones de la OTAN en Kosovo.

Puede ser sincera la preocupación por la posibilidad de que una legitimación de la doctrina de intervención humanitaria menoscabe los pilares del orden interestatal. De todas formas, ello no quiere decir que sea una apreciación correcta. Sabemos bien que los estados no están de acuerdo en cuanto al significado o la prioridad de las diferentes generaciones de derechos: civiles, políticos, económicos o sociales. Pero esto no debe obscurecer el hecho que estos mismos estados se han comprometido en una serie de instrumentos legales a sostener un estándar mínimo de humanidad.

Lo que se requiere es que la sociedad internacional comience un diálogo genuino de las condiciones que legitiman el uso de la fuerza por razones humanitarias. En esta discusión, debe quedar en claro también que no es aceptable que los miembros permanentes del Consejo de Seguridad ejerzan su derecho a veto en situaciones en las que hay un amplio apoyo internacional a la intervención para prevenir o detener violaciones masivas a los derechos humanos.

Respecto de las condiciones de legitimación, el informe de la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía estatal de diciembre de 2001 ya plantea una serie de criterios para determinar la legitimidad de una intervención. Estos son: la seriedad del daño, el propósito correcto, ser el último recurso, la proporcionalidad en los medio utilizados y que las consecuencias de la acción no sean peores que la de la inacción. Claramente la adopción de estos criterios no puede ser automática, pero su inclusión en las discusiones en el Consejo de Seguridad seguramente cambiaría la naturaleza del debate y podría maximizar la posibilidad de llegar a un consenso sobre si es o no apropiado hacer uso de la fuerza en una situación particular.

Es decir que, entrando por el derecho de no intervención y la Carta de Naciones Unidas o partiendo del régimen internacional de los derechos humanos, llegamos desde ambas direcciones a un dilema muy serio. ¿Cuál de estos males es peor: el daño al orden internacional si el Consejo de Seguridad es esquivado, o el daño a ese mismo orden si seres humanos son aterrorizados mientras el Consejo de Seguridad permanece inmóvil?

Lo que como representantes de distintos sectores de la sociedad civil debemos hacer es dar un claro mensaje político y señalar una realidad. Sin dudas el Consejo de Seguridad es la única autoridad legal para conducir intervenciones militares y debe seguir siéndolo. Pero si el Consejo de Seguridad no cumple con su responsabilidad de actuar frente a situaciones que disturban la conciencia de la humanidad, un estado o coalición de estados eventualmente actuará. Y si lo hace, y respeta los criterios de legitimidad, es exitoso y la opinión pública mundial así lo reconoce, esto puede llegar a tener serias consecuencias para la autoridad y credibilidad de las Naciones Unidas en el mundo.

Hasta aquí me referí a los obstáculos a los que se enfrenta un estado o grupo de estados que pretende hacer frente al sufrimiento de la población de un tercer estado, causado por las propias acciones de su gobierno o por la inacción del mismo. A su vez, hice referencia a una norma internacional en formación a favor de la intervención humanitaria. Una norma que hará a estos obstáculos cada vez menos resistentes.

Sin embargo, el problema con todo lo que acabo de mencionar es que, aunque son avances positivos en términos de lo que ocurría previo a los noventa, aún se representa a la intervención humanitaria como un DERECHO y no como un DEBER. Que intervenir para proteger sea legal y legítimo, no quiere decir que suceda siempre que sea necesario. Es decir, estas consideraciones entran a jugar cuando existe una voluntad, pero aún el problema principal de la mayoría de las situaciones de inseguridad humana pasa por la falta de voluntad política. Esto es, el problema de la selectividad de la intervención. Podría decirse que los estados actúan sólo cuando creen que intereses vitales están en juego, por ejemplo por los efectos que estos conflictos tienen en desplazamientos de personas. El otro problema asociado a la selectividad es la intensidad de las operaciones. Si no son acciones motivadas por lo que se percibe son intereses vitales sino por cumplir formalmente con las obligaciones humanitarias, es difícil que los estados se comprometan más que superficialmente y que inviertan sus recursos, financieros y humanos, con la intensidad y duración requerida por la magnitud de la tarea.

Para avanzar en una mejor dirección lo que tenemos que resaltar es la compatibilidad que existe entre la protección del interés nacional, la promoción del orden internacional y la defensa de los derechos humanos. Los líderes estatales no deben enmarcar sus decisiones como una elección entre cumplir con sus responsabilidades hacia sus propios ciudadanos o con sus responsabilidades hacia los ciudadanos de otro país que ven sus derechos fundamentales vulnerados. En estas situaciones límite lo que debe movernos a actuar es el reconocimiento de una humanidad común.

Debido a las dificultades que los líderes encuentran al enfrentarse a este tipo de decisiones, no podemos descansar en los gobiernos como únicos guardianes de la humanidad. No sirve de nada horrorizarnos frente al televisor si lo que hace falta es proceder para poner fin a las atrocidades y prevenir que se repitan. Las democracias buscarán evitar tomar decisiones riesgosas que puedan erosionar su apoyo doméstico. Hemos visto en ocasiones anteriores, que los gobiernos han juzgado que la opinión pública no estaba preparada para afrontar los costos de actuar y decidieron entonces hacer poco, o nada. Si en los momentos previos al genocidio en Ruanda los estados hubieran determinado que su política de inacción provocaría fuertes cuestionamientos morales por parte de sus sociedades, seguramente hubiéramos sido testigos de eventos mucho menos deplorables que los que tristemente tuvieron lugar.

De todas formas, siguen siendo los gobiernos los que tienen la capacidad de movilizar los recursos para generar los cambios necesarios. El desafío entonces, para aquellos que están trabajando en organizaciones no-gubernamentales, en universidades y en los medios es movilizar la opinión pública hacia un nuevo compromiso, no sólo moral sino material, con la promoción y sostenimiento de los derechos humanos.

Este cambio en la conciencia moral no garantizará, per se, que se haga algo cada vez que sea necesario, pero sí ayudará a que los líderes tengan en cuenta que a las sociedades no les pasará inadvertido que sus gobiernos decidan no proteger a quienes no pueden protegerse a si mismos.

Muchas gracias.