¿Una nueva etapa del Mercosur?: horizontes abiertos tras la Cumbre de San Juan

Autor: Félix Peña, Miembro del Comité Ejecutivo del CARI y Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank

 

¿Se ha abierto el camino hacia una nueva etapa en la construcción del Mercosur? Una respuesta afirmativa estaría sustentada en un dato real, que es el que los resultados de la Cumbre de San Juan han sido considerados como positivos. Entre otras razones por el hecho que han puesto en evidencia progresos en tres frentes de acción que son centrales para la construcción de un espacio de integración regional entre los países miembros del Mercosur. Son, por lo demás, frentes conectados entre sí

El primero y principal, es el de la alianza estratégica entre la Argentina y el Brasil. La cooperación en el campo nuclear, un eje central de las relaciones estratégicas entre los dos países ha recibido nuevos impulsos en San Juan. El segundo frente es del desarrollo de todo el potencial del Mercosur. Varios fueron los resultados de la Cumbre al respecto. Pero los principales se refieren al fortalecimiento de la unión aduanera con la aprobación de instrumentos, tales como el Código Aduanero, que estaban pendientes desde hace algunos años. Y el tercero es el de las negociaciones comerciales con terceros países. En este frente se destacan la conclusión de un acuerdo de libre comercio con Egipto pero, en particular, las señales concretas en el sentido de negociar en forma conjunta, en base a la unión aduanera, con la Unión Europea

Al ejercer en este segundo semestre del año la presidencia pro-tempore del Mercosur, es previsible que el Presidente Lula presente iniciativas para acordar nuevas metas en la integración y que haga de los avances hacia la conclusión del acuerdo UE-Mercosur - al menos en sus aspectos sustanciales - una prioridad de la Cumbre en Foz de Iguazú, en diciembre próximo. Es un objetivo posible si es que, de ambos lados, hay una buena dosis de voluntad política, de visión estratégica y de creatividad técnica para atender con instrumentos flexibles las respectivas sensibilidades

 

¿Se ha abierto el camino hacia una nueva etapa en la construcción del Mercosur? Los resultados de la Cumbre de San Juan, el 2 y 3 de agosto, parecerían indicar que existen ahora condiciones para avanzar en la construcción del Mercosur. Esa es la impresión, por lo demás, que ha transmitido el gobierno del Brasil a través de la entrevista que el Canciller Amorim concediera al diario Valor Econômico y que fuera publicada el 9 de agosto. Señaló que se han dado pasos importantes, pero que es necesario avanzar más. Mencionó a las siguientes como cuestiones que requerirán la atención: la eliminación de las excepciones a la tarifa externa común; un acuerdo de compras gubernamentales del que resulten preferencias reales, y un acuerdo de servicios más amplio que permita otorgar el tratamiento nacional a las empresas del bloque en todos sus países. Agrega que "em vez de negociar setorzinho por setor será que nâo devemos ter meta para definir, que devem ser alcanzadas? Y se pregunta sobre si no será la hora de "pensar grande novamente no futuro? Se refirió también, con cautela, a los avances que se podrían lograr en las negociaciones con la Unión Europea (UE). Y considera más realista prever avances y no necesariamente la conclusión de un acuerdo este año.

El hecho que el Brasil ejercerá la presidencia pro-tempore del Mercosur en este segundo semestre -y, por lo tanto, la coordinación de las negociaciones con la UE-, le dan a sus declaraciones un alcance especial. Ellas están apoyadas en un dato real, que es precisamente el que los resultados de la Cumbre de San Juan han sido positivos y, en cierta forma inesperados (para otra visión sobre los resultados de la Cumbre, ver el artículo del Embajador Rubens Barbosa, titulado "A saga do Mercosul", en el diario O Estado de Sâo Paulo, del 10 de mayo 2010). Ellos se han manifestado en tres frentes de acción que están conectados entre sí.

El primer frente es el de la consolidación de la alianza estratégica entre la Argentina y el Brasil. Lanzada con los acuerdos Alfonsín-Sarney, en sus aspectos sustanciales ella se mantiene inalterable transcurrido un cuarto de siglo. Pero en cierta forma es un trabajo de construcción permanente. Es una alianza que se sostiene en dos pilares básicos.

Uno es el de la confianza recíproca en relación a los múltiples desdoblamientos del desarrollo nuclear de Argentina y del Brasil, y de la valoración de la cooperación mutua en ese campo. Las señales que han salido de San Juan indican que los dos países mantienen sólidos sus compromisos al respecto (ver el texto en portugués y en español de las Declaraciones adoptadas en la Cumbre bilateral realizada en San Juan el día 3 de agosto -Declaración de San Juan, Declaración Conjunta sobre Malvinas y Declaración Conjunta sobre Cooperación Nuclear-, en http://www.itamaraty.gov.br/). Es lo que hace de esta relación bilateral un núcleo duro de paz y estabilidad política en América del Sur. En el contexto del entorno global y regional actual, éste no es un dato menor. Incluso, como tal, contribuye a generar un clima favorable para la adopción, por parte de las empresas, de decisiones de inversión y de encadenamientos productivos que permitan desarrollar el enorme potencial que tiene hoy la región en el nuevo escenario económico global.

Y el otro pilar básico de esta alianza estratégica, es el de las preferencias económicas y comerciales, concebidas como instrumentos orientados a facilitar la transformación productiva conjunta y la capacidad para negociar con otros países. Es un pilar que, a la vez de preservar su identidad y dinámica de alcance bilateral, se inserta en el marco más amplio de un Mercosur que, en múltiples aspectos, tiene una clara dimensión sudamericana. Al respecto cabe señalar que, bien entendidos, los espacios institucionales del Mercosur y de la UNASUR pueden considerarse como complementarios en sus objetivos y funciones reales. Lo sucedido este mes con respecto a las relaciones entre Colombia y Venezuela, así parecería demostrarlo (sobre las relaciones entre ambos espacios institucionales y su potencial complementación, ver nuestro artículo "La integración del espacio sudamericano: ¿La Unasur y el Mercosur pueden complementarse?", en Revista Nueva Sociedad No 219 | Enero-Febrero de 2009).

El segundo frente es del desarrollo de todo el potencial que ofrece el Mercosur. Se sabe que es un proyecto multidimensional y de largo plazo. Es un proceso continuo sin punto final ni garantía de irreversibilidad. Al igual de lo que es más evidente hoy con la UE, el Mercosur no responde a ningún modelo de libro de texto ni a los desarrollados en otras regiones. Es, como debe ser, un intento de trabajo conjunto entre un grupo de países, que procura responder a peculiaridades, intereses y realidades propias de esta región. En la práctica no es fácil lograrlo y por ello siempre parecerá incompleto y distante de cualquier idealización. Incluso el calificativo de "imperfecta", que se suele utilizar en el plano académico con respecto a la unión aduanera que aspira a completar el Mercosur, puede estar señalizando dificultades para entender cómo es el mundo real, en el que casi todo es susceptible de ser apreciado como imperfecto o incompleto en función de modelos ideales. O puede reflejar una falta de lectura adecuada de las normas que en el marco de la Organización Mundial del Comercio definen lo que ellas entienden por tal modalidad de integración de mercados -especialmente el artículo XXIV, 8 a) del GATT-.

En ocasión de la Cumbre de San Juan se ha logrado, entre otras cuestiones relevantes (ver al respecto, el texto del Comunicado Conjunto de los Presidentes de los países miembros del Mercosur, en http://www.itamaraty.gov.br/), un progreso significativo en el desarrollo de aquellas que habían quedado pendientes desde que en 1994 se aprobara en Ouro Preto el arancel externo común (ver el Acta de la XXXIX Reunión del Consejo del Mercosur y las Decisiones aprobadas, en http://www.mercosur.org.uy). Ellos son: el Código Aduanero (Decisión CMC 27/10 en http://www.mercosur.org.uy o click aquí); la eliminación del doble cobro del arancel externo y la distribución de la renta aduanera (Decisión CMC 10/10, en http://www.mercosur.org.uy/ o click aquí); el documento único aduanero (Decisión CMC 17/10, en http://www.mercosur.org.uy/ o click aquí), y el manual de procedimientos de control del valor en aduana (Decisión CMC 16/10, en http://www.mercosur.org.uy o click aquí). Lo acordado en estos temas ha implicado conciliar intereses y visiones distintas. En la etapa final, en San Juan, requirió además de creatividad técnica, una buena dosis de voluntad política.

Si bien debe considerarse como un claro éxito de la presidencia que la Argentina ha ejercido en el Mercosur en el primer semestre de este año, lo obtenido en San Juan no implica haber concluido con la tarea en relación a estas cuestiones. Faltan ahora pasos significativos para que los compromisos asumidos sean efectivos y penetren en la realidad. Impulsarlos será probablemente otras de las prioridades de este segundo semestre del año. Pueden ser pasos difíciles de dar. Pero ello es lo normal en cualquier proceso de integración entre naciones soberanas y que no aspiran a dejar de serlo. Más aún cuando ellas tienen marcadas asimetrías de dimensión y de poder económico relativo. La idea de trayectos lineales y sin sobresaltos no se compagina con las realidades políticas y económicas. Sólo existen en la teoría. Por el contrario, la integración voluntaria entre naciones soberanas implican recorridos sinuosos marcados por crisis, retrocesos y, a veces - como ha sido en esta ocasión - con saltos hacia adelante. Incluso son procesos que pueden culminar en el fracaso o en su metamorfosis en algo diferente a lo originalmente imaginado.

Hay que tener en cuenta para apreciar lo que falta recorrer en las cuestiones que fueron aprobadas en San Juan, que en el pasado otros instrumentos básicos del Mercosur, por ejemplo en materia de defensa de la competencia y del tratamiento de las inversiones, no han podido completar el ciclo de su plena aprobación en el plano interno de cada país. En cierta forma puede sostenerse que el Mercosur tiene varios "cadáveres legales". El propio Código Aduanero había sido ya aprobado en 1994 en una anterior versión. Quizás la acumulación de acuerdos que no superan la etapa de su aprobación formal por el Consejo del Mercosur, es uno de los indicadores más claros de las insuficiencias institucionales del proceso de integración. Muchas veces se aprueban normas comunes que no han sido suficientemente decantadas por los filtros de los respectivos intereses nacionales o por las instancias técnicas competentes de los gobiernos. La necesidad de producir Cumbres exitosas ha demostrado en los veinte años del Mercosur que ella puede ser, según sean las circunstancias, o un factor que impulsa el avance real de la integración, o que sólo genere episodios de "diplomacia mediática", esto es titulares para la prensa del día siguiente que luego no se traducen en hechos efectivos.

Y el tercer frente de acción es el de las negociaciones comerciales internacionales del Mercosur con terceros países. En San Juan se firmó un nuevo acuerdo de libre comercio. Esta vez ha sido con Egipto (ver el texto completo del acuerdo y de sus anexos, en http://www.mercosur.org.uy/show?contentid=2370). Antes lo fue con Israel. Están además los acuerdos preferenciales firmados con otros países en desarrollo.

Más que la importancia relativa de tales acuerdos, medida por su incidencia en flujos de comercio y de inversiones, lo relevante es que confirma una idea estratégica que, por momentos, ha sido cuestionada en algunos sectores de países miembros. Últimamente lo ha sido por personalidades del Brasil. Lo que se cuestiona es que el Mercosur pueda concretar negociaciones comerciales preferenciales con otros países pero, en especial, con aquellos con los cuales las relaciones económicas son o pueden ser muy significativas. Se ha planteado entonces la necesidad de privilegiar negociaciones bilaterales que requerirían cambiar normas sustantivas del Mercosur. Y que podrían conducir a un deterioro de la necesaria confianza recíproca, en todos los planos, que es la base de sustentación de la idea de alianza estratégica impulsada en el último cuarto de siglo. Un precedente interesante al respecto, fue precisamente la reacción que en el Brasil - y también en la Argentina - produjeran los intentos del Uruguay, durante los gobiernos de los Presidentes Jorge Batlle y Tabaré Vázquez, de negociar y concluir un Tratado de Libre Comercio con los EEUU (para un excelente análisis de este precedente ver el libro de Roberto Porzecanski mencionado en más abajo en la Sección Lecturas Recomendadas).

De allí la importancia de señales que han surgido con nitidez de San Juan en relación a las negociaciones bi-regionales con la UE que han sido recientemente relanzadas. Tres señales pueden ser destacadas. Una y fundamental, es la reiteración del compromiso de los socios de profundizar el Mercosur, incluso colocando diferendos comerciales en la perspectiva más amplia de una idea estratégica que trasciende lo económico. Conviene al respecto recordar una definición que diera no hace mucho el Canciller Amorim cuando señaló que para el Brasil el Mercosur era sinónimo de paz y estabilidad política en América del Sur. Una segunda señal resulta precisamente de las medidas adoptadas para completar los instrumentos básicos de una unión aduanera. Tanto el Código Aduanero, como el doble cobro del arancel externo y la distribución de la renta aduanera, han figurado en un lugar prioritario en las expectativas de la UE para negociar con el Mercosur. Y la tercera señal ha sido la reiteración por parte del Presidente Lula sobre su interés en que se avance rápido en la negociación bi-regional.

Al ejercer en este segundo semestre del año la presidencia pro-tempore del Mercosur, es natural que el Presidente Lula haga de los avances hacia la conclusión del acuerdo UE-Mercosur - al menos en sus aspectos sustanciales - una prioridad de la Cumbre en Foz de Iguazú, en diciembre próximo. Es un objetivo posible si es que, de ambos lados, hay una buena dosis de voluntad política, de visión estratégica y de creatividad técnica para atender con instrumentos flexibles (múltiples velocidades, geometrías variables, válvulas de escape, tratamientos diferenciados) y con las reglas de origen específicas, las respectivas sensibilidades. Estas existen en todos los países participantes de los dos lados del Atlántico. También podrá ser necesario abordar con tratamientos especiales sectores complejos y sensibles como, entre otros, el automotriz que desde el origen del Mercosur ha tenido un tratamiento especial. Algo similar ha ocurrido en el caso de la UE con la agricultura.

Otras cuestiones que han sido objeto de acuerdos firmados y decisiones adoptadas en ocasión de la Cumbre de San Juan, permiten apreciar la densidad y relevancia de la agenda que tendrá el Mercosur hacia adelante. Las principales se refieren al acuífero Guaraní (ver el texto del Acuerdo firmado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, en http://www.itamaraty.gov.br/); al financiamiento de proyectos de infraestructura y productivos de interés común (ver los textos de las Decisiones del Consejo referidas a estos proyectos, en http://www.mercosur.org.uy/), y a la cooperación con otros países, reflejada en esta oportunidad, en las preferencias comerciales otorgadas a Haití http://www.mercosur.org.uy/ o click aquí).

Y en las prioridades para la agenda futura del Mercosur, deben incluirse las tres cuestiones mencionadas por el Canciller Amorim en sus declaraciones mencionadas más arriba. En relación a una de ellas, la de las compras gubernamentales, cabe mencionar dos hechos. Uno es el de la aprobación de la Decisión CMC 23/10 sobre la modificación del Protocolo de Compras Públicas, que prevé que ella deberá ser presentada en la reunión del Consejo del Mercosur a realizarse en diciembre próximo (ver el texto de la Decisión CMC 23/10, en: http://www.mercosur.org.uy o click aquí). Y el otro hecho, es el de la aprobación por el gobierno del Brasil de la Medida Provisoria nº 495 del 19 de julio del 2010 (Ver el texto de la Exposición de Motivos en: https://www.planalto.gov.br/ y el de la Medida Provisoria en: https://www.planalto.gov.br/), que introduce modificaciones al régimen legal de las compras gubernamentales para otorgar un margen de preferencia de hasta un 25% para bienes y servicios de origen brasileño (el texto respectivo dice: "§ 6o A margem de preferência por produto, serviço, grupo de produtos ou grupo de serviços, a que refere o § 5o, será definida pelo Poder Executivo Federal, limitada a até vinte e cinco por cento acima do preço dos produtos manufaturados e serviços estrangeiros". Tal preferencia se extiende a los países del Mercosur (cuando el Protocolo de Compras Públicos entre en vigencia, lo que constituye un estímulo para lograr que ello se produzca en plazos cortos) y a los países con los cuales el Brasil tenga acuerdos sobre compras gubernamentales (el texto respectivo dice: "§ 10. A margem de preferência a que se refere o § 6o será estendida aos bens e serviços originários dos Estados Partes do Mercado Comum do Sul - Mercosul, após a ratificação do Protocolo de Contratações Públicas do Mercosul, celebrado em 20 de julho de 2006, e poderá ser estendida, total ou parcialmente, aos bens e serviços originários de outros países, com os quais o Brasil venha assinar acordos sobre compras governamentais"). Ello abre un incentivo adicional para que las empresas europeas estén interesadas en la conclusión del acuerdo bi-regional que se está negociando entre el Mercosur y la UE (sobre esta Medida Provisoria, ver la nota de Sergio Leo titulada "Governo quer frear China em licitaçâo pública", en Valor Econômico del 22 de julio; la de Assis Moreira, del 23 de julio titulada "Margen de preferencia será estendida e deve facilitar acordo con UE", y la de de Diego Z.Bonomo, también en Valor Econômico, publicada el 9 de agosto de 2010 y titulada "As compras governamentais").

Pero sobre todo, a la luz de los avances concretados y de las negociaciones que se están encarando - así como de otras que serán una consecuencia del eventual acuerdo con la UE y de las preferencias que serán una de sus resultantes -, el Mercosur requerirá un perfeccionamiento de sus instituciones a fin de asegurar una mayor calidad y eficacia de sus reglas de juego, y una activa participación de los distintos sectores sociales en su impulso futuro.

 

Informe publicado originalmente en este sitio.

 

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