La Estrategia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos

Autor: Ramón González, Visiting Fellow, Yale University

 

La nueva Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) del Presidente Obama presenta un mundo de múltiples amenazas que requieren ser enfrentadas por una variedad de asociaciones multinacionales. En su disminución de la centralidad del terrorismo islámico y de la retórica de la libertad rompe con la anterior ESN de George W. Bush en el 2006. Intentando renovar el liderazgo estadounidense, la Estrategia de 2010 hace hincapié en la relación entre asuntos exteriores y domésticos. El poder de América comienza en casa y, en ese sentido, el informe da importancia a recomponer la economía nacional, su sistema de asistencia médica y su deuda creciente – cuestiones que han estado afuera del aún gran alcance histórico de la ESN. Pero además de exhortaciones a acercamientos y admoniciones respecto de encarar nuevos desafíos, la ESN provee pocas guías sobre a cuáles de estas muchas amenazas identificadas se les dará prioridad y tampoco trata suficientemente con la posibilidad de que poderes emergentes podrían tener intereses distintos de los de los EE.UU.

 

Rompiendo con el pasado

La ESN de 2006 anunció en su primera línea que "los EE.UU. están en guerra", y terminó siendo dominada por ese hecho. La guerra contra el terrorismo, Irak, Afganistán fueron temas recurrentes en el informe junto con fuertes referencias a la democracia, la libertad y los derechos humanos. Sin embargo, el ámbito geográfico de esas preocupaciones fue siempre en el extranjero – Asia Central, Medio Oriente y América Latina. Un cambio central de la nueva ESN es el regreso a poner importancia en la práctica y defensa de esos valores, sobre todo, en la propia nación.

A diferencia del enfoque en la guerra, el hecho central de la ESN de 2010 es la idea de la transición: nuevos poderes emergentes, un vieja orden económico en crisis, guerras que estarían terminando y guerras todavía por ganar. Aunque esta es una visión menos consumida por el combate que la de 2006 y que define a los enemigos de América de forma más restringida ("Esta no es una guerra global contra una táctica – el terrorismo o una religión – el Islam. Estamos en guerra contra una red especifica, al-Qaeda, y sus afiliados terroristas que apoyan los esfuerzos de atacar a los Estados Unidos, a nuestros aliados y a nuestros socios") la ESN de 2010 coloca esa lucha en un contexto más amplio marcado por enormes  desafíos. Entre ellos se mencionan el cambio climático, la crisis económica, la disminución de la calidad de la educación estadounidense y la seguridad nacional. Consistentes con estos nuevos objetivos son nuevos medios para enfrentarlos, los cuales disminuyen la centralidad de la fuerza militar y ponen más énfasis en el uso de la diplomacia multilateral, las instituciones internacionales y la promoción del desarrollo.

 

La Seguridad Nacional en los EE.UU.

La ESN de 2010 aboga por la renovación de la fuerza doméstica de los EE.UU. porque "en el largo plazo, el bienestar del pueblo estadounidense determinará la fuerza de los EE.UU. en el mundo". Esto requiere una reforma del sector financiero, "una educación competitiva para cado americano, una transformación de la forma en la cual producimos y usamos la energía…un cuidado de la salud accesible y de calidad, y la gestión responsable de nuestro presupuesto federal".

Esa fuerza también demanda la protección del pueblo estadounidense: mejorando la seguridad de la frontera, protegiendo la infraestructura vital y coordinando la obtención de inteligencia. De acuerdo con la amplia visión de la ESN, la seguridad no es sólo una función del gobierno sino que emerge además desde el poder de la comunidad de los EE.UU. y sus valores. En primer lugar, estos valores necesitan ser practicados en el hogar a través de la prohibición de la tortura sin excepciones, el establecimiento de procedimientos claros y legales en la lucha contra el terrorismo, el cierre de la prisión de la Bahía de Guantánamo y el aumento de la transparencia del gobierno.

 

El orden internacional

En cuanto a las amenazas extranjeras, el documento se enfoca en al-Qaeda, Irak y Afganistán, y en la protección de las armas nucleares. El terrorismo, visto como la principal amenaza desde la ENS de 2006, es redefinido como "una de las muchas amenazas que son más importantes en la era global". Al mismo tiempo, mientras que la retórica se ha enfriado en este punto, la intensidad de los esfuerzos de los EE.UU. contra al-Qaeda no ha cambiado: "debemos negar a estos grupos la capacidad de realizar operaciones desde cualquier lugar". A su vez, la ESN enuncia la transición de salida de Irak, aunque los EE.UU. seguirán teniendo una asociación de largo plazo con el país, y confirma esfuerzos continuados en Afganistán para luchar contra la insurgencia, mejorar la gobernabilidad y desarticular los refugios de al-Qaeda a lo largo de la frontera con Pakistán. Los soldados empezarían a salir de Afganistán en julio de 2011.

Aunque en la Estrategia EE.UU. todavía se reserva su prerrogativa de acción militar unilateral, el documento hace un gran esfuerzo por resaltar un nuevo compromiso con otras naciones y en el marco de organizaciones internacionales. En parte, este multilateralismo no es solo una opción sino una necesidad en un mundo en el que Estados Unidos se encuentra con una serie de poderes emergentes, especialmente China, India y Rusia. La ENS llama a trabar con ellos sobre la base del "interés mutuo y respeto recíproco". Además, insiste en la reforma y la reafirmación de las instituciones internacionales, en particular las Naciones Unidas, y celebra la transformación del G-8 en el G-20 como un ejemplo exitoso que refleja la propagación de poder a nuevos países. Esta disposición a involucrarse regirá también para gobiernos menos amigables, especialmente Irán y Corea del Norte. Al mismo tiempo, se hace mención a los daños que aislamiento puede provocarles si no se muestran dispuestos a reciprocar.

La ENS todavía afirma el liderazgo estadounidense en el mundo y la continuación del mantenimiento de la seguridad mundial a través de la asociación de sus fuerzas militares con aliados en todas partes del mundo. Sin embargo, la Estrategia subraya también otras formas de activismo global: garantizar la seguridad alimentaria, luchar contra enfermedades infecciosas, favorecer la resolución de conflictos, proveer ayuda exterior, promover la lucha contra la corrupción y apoyar a las instituciones democráticas. Estos esfuerzos surgen del reconocimiento de que no sólo el poder se ha esparcido a países emergentes sino que, además, el poder se ha vuelto más descentralizado. Los principales desafíos del futuro no se dan necesariamente entre las capitales sino que a menudo surgen de los espacios entre ellas.

A la luz de la crisis económica y con el objetivo de cumplir con los compromisos externos de los EE.UU., la ENS de 2010 está preocupada por la restauración de la prosperidad económica mundial. Cuestiones que se mencionan son: la reforma financiera a través del G-20 y el FMI para aquietar la turbulencia económica, promesas de aumentar el ahorro nacional y las exportaciones para reducir su déficit de balanza comercial con otros países y la posibilidad de nuevos acuerdos de libre comercio que beneficien tanto a los estadounidenses como a sus socios extranjeros.

 

Política hacia América del Sur y Argentina

La ENS reconoce los múltiples vínculos entre los EE.UU. y otros países de América: "mercados integrados, interdependencia energética, un compromiso compartido con la democracia y el imperio de la ley". El documento promete colaboración para trabajar por el éxito económico, la seguridad y protección de los ciudadanos, energías limpias y los derechos de los pueblos de las Américas. Presta especial atención a Brasil, destacando su éxito macroeconómico y el crecimiento de su liderazgo mundial, y expresa la esperanza de lograr mayor cooperación para combatir el tráfico de redes criminales internacionales, fomentar las energías renovables, luchar contra el cambio climático y promover acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales. La ENS menciona a Argentina una vez, en el contexto de señalar la composición variada del G-20. A su vez, el documento ofrece la posibilidad de estrechar lazos entre los dos países dada la centralidad de los problemas transnacionales en su formulación de la seguridad estadounidense: inestabilidad económica, cambio climático, terrorismo, amenazas al comercio y las comunicaciones.

 

El desafío de la estrategia

Para ser un documento bastante extenso, la ENS se ocupa relativamente poco de los medios por los cuales estas difíciles metas se llevarán a cabo y casi nada de qué prioridad se dará a los diversos objetivos señalados. Estas fallas son más evidentes en la discusión sobre el presupuesto de los EE.UU. Aún con planes de aumentar la participación de los EE.UU. en los asuntos extranjeros junto con una amplia agenda doméstica, el informe se compromete a reducir el déficit público. Pero para hacerlo, sólo menciona medidas como eliminar lagunas impositivas, lograr una mayor eficiencia – promesas eternas que no alteran la estructura real del problema de la deuda – y el congelamiento de tres años de non-security discretionary spending (parte del presupuesto federal que no se destina al ejército, guerras o programas como Medicare, Medicaid y de seguridad social). Esta es una medida poco probable de llevarse a cabo y aún así, que sólo representaría una octava parte del presupuesto total. La ENS advierte que "el aumento anual del déficit fiscal y comercial también requerirá decisiones difíciles en los próximos años", pero no prosigue a dar ninguna indicación de cuáles podrían ser esas decisiones ni incluso qué principios podrían guiarlas.

Aunque el documento subraya la profundidad y la variedad del involucramiento de los EE.UU. con actores extranjeros, existe una tensión entre el reconocimiento de estas nuevas fuentes de poder con la premisa de la persistencia del liderazgo global de los EE.UU. En un pasaje relevador, la Estrategia Nacional de Seguridad concluye: "Lo que se necesita, por tanto, es un reajuste de las acciones nacionales y las instituciones internacionales en base a intereses comunes. Y en el caso que los intereses entren en conflicto, o que los países los prioricen de forma diferente, a las naciones que desafíen las normas internacionales o no cumplan con sus responsabilidades soberanas se le negarán los incentivos que vienen de una mayor integración y colaboración con la comunidad internacional". La última frase reconoce que otros países podrían ver los problemas internacionales y sus soluciones de diferente forma, pero no se extiende sobre cómo esto podría desafiar el liderazgo global de los EE.UU., en su lugar, pasa directamente a un lenguaje amenazador para los países que violen las normas internacionales. De todas formas, el corolario de un mundo de muchos poderes será también el surgimiento de más desacuerdos, aunque no necesariamente llegarán a expresarse violentamente. El reciente acuerdo entre Turquía, Brasil e Irán sobre el programa de enriquecimiento de uranio iraní es un ejemplo de ello. Este arreglo, forjado por las potencias emergentes de la escena internacional, fue recibido con desagrado en Washington. El desafío para los EE.UU. será no sólo involucrar a estos nuevos actores en las cuestiones de interés mutuo, sino encontrar una manera de lidiar con ellos cuando persigan políticas y tácticas que no se alineen exactamente con los objetivos de los EE.UU.

 

Conclusión

En una época de transición, la Estrategia de Seguridad Nacional presenta una amplia visión del papel de los Estados Unidos en el mundo que, de alguna manera, es más ambiciosa que cualquiera de las incluidas en las ENS de George W. Bush, las cuales estaban más preocupadas por la amenaza particular del terrorismo islámico, por la guerra en Irak y por el objetivo del avance de la libertad. La Estrategia de 2010, si bien todavía se centra en estos problemas aunque sea reformulándolos, también trata de ampliar la noción de seguridad, argumentado contra las divisiones entre asuntos nacionales y exteriores. Para algunos esto puede parecer una jugada inteligente de Obama para conseguir nuevos apoyos en su ambiciosa agenda doméstica. Pero esta forma de pensar expresada en el documento, más que nada revela una Estrategia diseñada para afrontar un mundo complejo de múltiples relaciones entre distintos temas y tipos de poder. En consecuencia, la ENS detalla diferentes iniciativas, organizaciones y asociaciones. Pero el desafío que plantea de la ENS no es sólo comprender la complejidad de los problemas ni los medios para enfrentarla, sino la necesidad de delinear las prioridades entre las muchas amenazas y oportunidades globales que enfrenta los Estados Unidos.

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