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El "Día Después" de una negociación comercial compleja: reflexiones con motivo de las negociaciones entre el Mercosur y la Unión Europea

 

Autor: Félix Peña, Miembro del Comité Ejecutivo del CARI y Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank

 

Negociar con otros países y a la vez prepararse para aprovechar las oportunidades que resulten de los acuerdos que se concreten, son dos elementos indisociables de una estrategia comercial externa eficaz. Uno condiciona al otro, ya que los resultados de una negociación comercial internacional no pueden dejar de tomar en cuenta el estado de preparación que razonablemente puedan alcanzar un país y sus sectores productivos. Ello es más complejo aún cuando una negociación involucra a países con diversos grados de desarrollo.

Asumiendo que las negociaciones entre el Mercosur y la UE fueron relanzadas con la idea de concluirlas en un plazo relativamente corto, prepararse para el "día después" parecería ser hoy una prioridad para nuestro país. Ello requiere el trazado de una estrategia de inserción comercial externa que tome en cuenta la posibilidad de concluir con éxito la actual negociación bi-regional. E implica una agenda de trabajo conjunto entre los socios del Mercosur, referida tanto al proceso negociador como al desarrollo de capacidades para aprovechar las oportunidades que se supone deban resultar del acuerdo que se celebre.

Una visión pesimista sobre las posibilidades abiertas por estas negociaciones, traducida en una actitud pasiva especialmente por parte de los sectores empresarios, que se refleje en una falta de preparación para navegar con éxito el "día después", podría significar perder luego oportunidades de negocios que normalmente requieren tiempo para ser plenamente aprovechadas.

 

La conclusión exitosa de las negociaciones del Mercosur con la Unión Europea (UE) - de lograrse - abriría un horizonte sumamente atractivo, tanto para la renovación y diversificación de la estrategia de inserción comercial externa de la Argentina, como para la necesaria adaptación del Mercosur - en sus instrumentos y métodos de trabajo - a realidades muy diferentes a aquellas que le dieron origen hace ya casi veinte años (ver al respecto este Newsletter del mes de noviembre 2009, Grietas estructurales en el Mercosur: ¿Es posible adaptar algunas de sus reglas de juego a las realidades actuales?).

Asumiendo que si las negociaciones fueron relanzadas es para concluirlas en un plazo relativamente corto (ver este prepararse para el "día después" parecería ser hoy una prioridad para nuestro país. Pero también lo es para los demás socios del Mercosur, incluyendo en muchos aspectos a Chile, dado el grado de integración económica que ya existe especialmente con Brasil y Argentina, y el hecho que también ha celebrado un acuerdo de asociación con la UE.

De allí que sea mucho lo que los países socios tendrán que explorar en términos de aprovechamiento conjunto de sus empresas del nuevo espacio económico que se abriría en el caso de concluirse el acuerdo entre el Mercosur y la UE. Diferencias en la intensidad y calidad de los respectivos procesos preparatorios para aprovechar las oportunidades resultantes del eventual acuerdo bi-regional, podrían contribuir a acentuar las asimetrías que ya existen en el tamaño y en el grado de desarrollo de los países involucrados en ambos lados del Atlántico - tanto dentro del Mercosur como con la UE -.

Puede considerarse que se ha abierto entonces una nueva agenda de trabajo conjunto entre los países socios y asociados en el Mercosur, que involucra a los respectivos gobiernos como a sus sectores empresarios, sociales y académicos. Es una agenda que se relaciona tanto con el proceso de negociación bi-regional que ya ha sido relanzado, como con la preparación que requerirá el pleno aprovechamiento del eventual acuerdo, caso que tal proceso negociador sea concluido en forma exitosa.

Una visión pesimista sobre las posibilidades abiertas por estas negociaciones, traducida en una actitud pasiva especialmente por parte de los sectores empresarios, que se refleje en una falta de suficiente preparación para navegar con éxito el "día después", podría significar perder luego oportunidades de negocios que normalmente requieren tiempo para ser plenamente aprovechadas. Tal preparación implica decisiones de inversión productiva y de incorporación de progreso técnico, que requerirán una apreciación positiva sobre las posibilidades de concluir el acuerdo en plazos razonables y sobre la densidad y solidez de los compromisos que se asuman. En esa perspectiva un exceso de pesimismo o escepticismo puede ser el equivalente a una profecía auto-cumplida. O sea que lo que se percibe como negativo puede terminar siendo efectivamente negativo. Muchos países exitosos en la competencia económica global lo han sido por desarrollar una visión optimista de lo que pueden lograr, tanto negociando como llevando adelante estrategias ofensivas de penetración de los mercados de otros países. El de Irlanda es un ejemplo al respecto, incluso en la forma en que ha encarado su reciente crisis financiera.

En todo caso, el sólo hecho que las negociaciones bi-regionales hayan sido relanzadas constituye un factor adicional para reflexionar sobre algunos requerimientos que se pueden plantear en la elaboración y desarrollo de una estrategia de inserción comercial externa de la Argentina en el nuevo escenario mundial.

En tal reflexión cabe tener en cuenta que el actual es un mundo con múltiples protagonistas con mercados atractivos - si bien diferenciados en su dimensión y en su grado de complejidad y desarrollo - y que poseen suficiente capacidad para incidir tanto en la competencia económica global como en la producción de reglas de juego resultantes de las negociaciones comerciales internacionales. Por cierto que no son sólo los denominados BRIC's. Ello genera una amplia gama de opciones para la inserción comercial externa de cualquier país con voluntad y potencial para aprovecharlas, incluyendo por cierto tanto a la Argentina como a los demás socios y asociados del Mercosur.

La amplitud de la gama de opciones tiene una marcada incidencia en los alcances y metodologías de las coaliciones y asociaciones económicas - las que siempre tendrán una determinada dosis de contenido estratégico y político, sea explícito o implícito - que puedan tejerse entre pares y grupos de países. La tendencia a la proliferación de alianzas cruzadas y de geometría variable, incidirá en las demandas de flexibilidad de instrumentos y mecanismos operativos que se observarán crecientemente en las negociaciones de nuevos acuerdos comerciales preferenciales. No existe un modelo único al respecto y son muchas las variantes que pueden ser compatibles, en su elemento de comercio preferencial, con las reglas de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Cada vez será más evidente que por más importante que sea su asociación con un país o con un grupo de países, todo país que así pueda hacerlo procurará preservar un margen de maniobra, incluso amplio, para enhebrar su propia red de alianzas simultáneas con el mayor número de países posibles. En tal sentido, los países asociados en el Mercosur no serán excepción, cualquiera que sea su dimensión económica relativa. Es esa una tendencia, por lo demás, que acrecentará las demandas para lograr, a la vez, un fortalecimiento y una renovación de la OMC como espacio para el desarrollo de disciplinas colectivas que sean efectivas y eficaces. La relativa parálisis de la actual Rueda Doha puede ser incluso un incentivo para abrir ya un debate de fondo sobre el futuro del sistema global multilateral del comercio mundial.

Por lo menos tres frentes de acción adquieren relevancia en el trazado de una estrategia de inserción comercial externa en el nuevo escenario mundial por parte de la Argentina o de cualquiera de sus socios sudamericanos, que además implique prepararse para el "día después" de las negociaciones con la UE, así como para otras de importancia similar que pudieran encararse en el futuro con otros protagonistas relevantes de la competencia económica global.

Los tres frentes están vinculados entre sí y no podrían disociarse al encararse el trazado y desarrollo de una estrategia-país de inserción comercial externa que aspire a ser eficaz. Ellos son, el de las diferentes modalidades e intensidades de encadenamientos productivos a escala transnacional; el de la calidad de la conectividad entre los distintos espacios nacionales, y el de la producción de reglas de juego que inciden en la competencia económica global o regional.

Las sinergias públicas-privadas resultantes de la interacción entre políticas públicas y estrategias de inversión productiva, son las que más incidencia pueden tener en las modalidades e intensidades de los encadenamientos productivos transnacionales en los que puedan participar - o que puedan impulsar - quienes producen bienes o prestan servicios en un país. En la actual competencia económica global - y ello se acentuará en el futuro -, la fragmentación de cadenas de valor en múltiples países a escala global o regional, constituye una de las innovaciones más profundas que se observan en las últimas décadas. Ha sido impulsada, entre otros factores, por el impacto de múltiples cambios tecnológicos y el consiguiente colapso de las distancias físicas y culturales entre los distintos espacios económicos. Ha dado lugar a múltiples modalidades de articulación trans-fronteriza en el plano de la producción y de la distribución de bienes, y en el de la prestación de servicios.

Dada la dotación de recursos naturales y humanos de la Argentina, es posible considerar que la inyección de valor intelectual (conocimiento, innovación y progreso técnico) a los procesos productivos y de comercialización externa, así como la inserción en redes productivas transnacionales, serán factores fundamentales a la hora de intentar capitalizar las ventajas competitivas que el país puede desarrollar en el nuevo escenario de la competencia económica global.

El fenómeno de creciente urbanización, de expansión de la clase media, de sensibilidad a la calidad de bienes y servicios, de conciencia "verde" e, incluso, de incremento en muchos países de la población de "adultos mayores", son otros tantos factores a tener en cuenta en el trazado de una estrategia-país que permita potenciar lo que el país puede ofrecer en bienes y servicios, en talento y en actividades recreativas.

Ello es evidente, por ejemplo, en las cadenas de valor agro-alimentarias donde la estrategia de un país como la Argentina - al igual que la de sus socios sudamericanos -, debería tender a centrarse en productos "verdes" e "inteligentes" destinados a las góndolas de todo el mundo y en servicios especializados que incorporen tecnologías de punta para el desarrollo agrícola.

Las sinergias público-privadas también incidirán en la calidad de la conectividad con otros espacios económicos y culturales. Tiene que ver con las conexiones físicas, pero también con la capacidad que el país desarrolle - y junto con sus socios del Mercosur está especialmente bien dotado al efecto por el mestizaje cultural que caracteriza a su población - para captar y entender en todas sus dimensiones las diversidades culturales que impactan en gustos y preferencias de los consumidores en distintas latitudes del mundo.

En cuanto a la producción de reglas de juego que inciden en la competencia económica global, es la resultante de procesos de creación normativa en los que participa el país - o, a veces, de aquellos en los que no participa, pero en los que sí participan otras naciones relevantes cuyas empresas y productores puedan ser sus competidores -.

Tales procesos de creación normativa pueden ser globales multilaterales, como es el caso de las reglas que se originan en la OMC o regionales, tal el caso de las del Mercosur y la de su red de acuerdos comerciales preferenciales con otros países o bloques económicos. Este último sería el caso de concretarse un acuerdo de asociación con la UE. Pero también son procesos de creación normativa nacionales, sean los del propio país o los de aquellos a los cuáles se proyecta la capacidad que el país tiene o desarrolle en el futuro, para producir bienes y de prestar servicios que sean competitivos.

Cabe tener en cuenta al respecto que las negociaciones comerciales internacionales - tales como las del Mercosur con la UE - se traducen en reglas de juego que quedan plasmadas en instrumentos jurídicos internacionales. Generan derechos y obligaciones que son exigibles. De su calidad depende que sean eficaces en inducir inversiones productivas en función de los mercados ampliados. Suele ser la razón de ser más profunda del respectivo acuerdo. Pero además pueden generar mecanismos de creación normativa que permiten desarrollar a través del tiempo los objetivos de la alianza que se establece. Permiten, además, adaptar la alianza y sus instrumentos y mecanismos operativos, a nuevas realidades que vayan resultando de la fuerte dinámica de cambios que se observa en el comercio internacional y en la competencia económica global (a través, por ejemplo, de cláusulas evolutivas), como también sortear dificultades imprevistas derivadas de los comportamientos de los respectivos mercados (a través, por ejemplo, de válvulas de escape).

Negociar con otros países y a la vez prepararse para aprovechar las oportunidades que resulten de los acuerdos que se concreten, son dos elementos indisociables de la estrategia comercial externa de la Argentina. Uno condiciona al otro, ya que los resultados de una negociación comercial internacional no pueden dejar de tomar en cuenta el estado de preparación que razonablemente puedan alcanzar el país y sus sectores productivos. La experiencia acumulada por países que ya han negociado con la UE - tales los casos del propio Chile y de México, Perú, Colombia y Centroamérica, dentro de la región - o que están negociando en la actualidad - tales los casos, por ejemplo, de la India, Indonesia y Singapur, entre otros - son de suma utilidad para la Argentina y sus socios del Mercosur. En este plano el sector académico puede cumplir una valiosa función, a través del análisis de las experiencias acumuladas por esos países, especialmente en la interacción entre las negociaciones y la preparación del respectivo país y de sus empresas para aprovechar las oportunidades que se pueden generar con la ampliación de los mercados.

Cabe considerar, sin embargo, que todo ello resulta más complejo y difícil aún cuando una negociación comercial internacional involucra a países con diversos grados de desarrollo. Es el caso de la negociación del Mercosur - por las propias asimetrías que existen entre sus socios - con una UE que más allá de su actual crisis, presenta un grado de organización y de desarrollo económico que es notoriamente superior. La experiencia de muchos países indica, sin embargo, que aquello que es complejo y difícil, no necesariamente es imposible de lograr.