La Política del Cambio Constitucional en América Latina

23 de octubre de 2014
Sesión académica a cargo de Gabriel Negretto, profesor del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE)
Por Agustina Sforza

El jueves 23 de octubre de 2014, el Dr. Negretto expuso sobre los cambios constitucionales implementados una vez iniciada la etapa de expansión de las democracias latinoamericanas en los años setenta, con el objeto de analizar su impacto en el desempeño y la calidad de las mismas.

Los cambios constitucionales suelen ser considerados momentos excepcionales, principalmente porque ocurren con poca frecuencia. Sin embargo, la realidad de los países de América Latina contrasta con esta idea de excepcionalidad, señaló el académico.

Según el Doctor en Ciencia Política, existen dos grandes factores que explican los cambios constitucionales. Por un lado, las crisis político-institucionales en el desempeño de los sistemas políticos suscitan la reacción de las élites, que terminan iniciando así procesos constituyentes para reemplazar las constituciones existentes.

Por otro lado, los cambios pueden responder a modificaciones en la distribución de poder partidario, las cuales tornan necesario ajustar la constitución a una nueva configuración de poder.

La particularidad de los cambios constitucionales en América Latina radica en que, a diferencia de lo que sucede en democracias estables de otras regiones, las reformas son sustantivas, entendiéndose por ello, reformas que suponen recambios en el sistema electoral y en el sistema de distribución de poder, entre otros, afirmó el orador. En este sentido, el expositor pasó a describir las distintas tendencias que se observan en las reformas de la región, destacando la contradicción e inconsistencia entre ellas.

"Si bien desde los años ochenta la tasa de reemplazo de constituciones ha disminuido, ésta sigue siendo alta"

En un primer lugar, se producen reformas políticas y constitucionales como respuestas ante crisis de representación. Esto se ve reflejado, por ejemplo, en la adopción de mecanismos de participación ciudadana. En este aspecto, el Dr. Negretto destacó la diferencia que existe entre aquellos mecanismos que otorgan mayor autonomía a los ciudadanos, como es el caso de la iniciativa popular, y aquellos que son digitados desde el aparato estatal mismo, como la consulta popular. Estos últimos dan lugar a políticas plebiscitarias, en donde muchas veces la ciudadanía es utilizada para legitimar decisiones ya adoptadas por el gobierno o para resolver disputas entre los poderes, señaló el profesor del CIDE.

En lo que respecta al sistema electoral, se verifican tendencias hacia la instauración de sistemas de representación proporcional en los Congresos, así como también la implementación de fórmulas presidenciales tendientes a favorecer la inclusión de partidos pequeños, a través de la mayoría absoluta, por ejemplo. Estas reformas tienden a fomentar una mayor inclusión de los votantes, así como también el pluralismo y la competencia entre partidos. Sin embargo, estas características se ven limitadas por las cláusulas de reelección presidencial adoptadas en las reformas constitucionales, dado que tienen un efecto de ventaja para los presidentes en ejercicio, afectando, así, la alternancia.

Por último, se observan tendencias contradictorias en relación a la distribución de los poderes entre el Presidente y el Congreso. Negretto afirmó que, por un lado, las reformas se orientan a disminuir los poderes de gobierno del primero, mientras que, a su vez, tienden a aumentar la concentración de poder legislativo en su persona.

La Constitución de 1994 en Argentina se enmarcó en estas distintas tendencias, reflejando un patrón que se dio a nivel regional.

"Las reformas fomentan el pluralismo y amplían la representación, pero, como contrapartida, promueven el personalismo político y reducen la competencia"

Habiendo descripto las tendencias de las reformas constitucionales en América Latina, el expositor argumentó que son dos los factores que explican el carácter contradictorio de las mismas. En una primera instancia, y a la hora de indagar sobre el por qué de las tendencias generales de reforma, hay que tener en cuenta la diversidad de problemas de gobernanza en las democracias latinoamericanas. Ahora bien, si se busca explicar las particularidades de los procesos constituyentes de cada país, uno debe concentrarse especialmente en los intereses y recursos de poder de los actores parte de las coaliciones de reforma. Cabe destacar que el impacto será mayor  o menor según las reformas se hayan hecho en momentos de normalidad o de crisis política, ya que en un contexto de crisis funcional, las élites, a la defensiva, limitan la injerencia de los intereses partidarios de corto plazo, suscitando un proceso de reforma consensuado.

Siguiendo estas líneas de razonamiento, el Dr. Negretto realizó un balance mixto respecto del impacto de las reformas en la calidad y desempeño de las democracias de la región. Así como por un lado aumentan la participación ciudadana, buscando revertir la crisis de representación, implementan también mecanismos de manipulación a través de consultas populares, entre otros. Asimismo, en cuanto a los sistemas electorales, las reformas fomentan el pluralismo y amplían la representación, pero, como contrapartida, promueven el personalismo político y reducen la competencia, señaló el expositor.

Por último, se destacó que la mayoría de los procesos de reforma constituyente tiene raíz inicialmente en desafíos reales, en donde diversas fuerzas pugnan por imponer sus propios intereses y alternativas. Sólo en Perú (1993), Venezuela (1999) y Ecuador (2008), las reformas constitucionales tuvieron diseño ideológico, puesto que todo el proceso fue dominado por el partido que ejerce el monopolio del poder político.

A modo de conclusión, el académico hizo hincapié en la necesidad de que los procesos de reforma no sean vistos como soluciones en sí mismos, sino como medios para encontrar soluciones a los problemas que puedan surgir. Tal como dijera el expositor, las constituciones requieren adaptarse a cambios en el entorno político, social y económico, incluso mediante un reemplazo total de las mismas.

Gabriel NegrettoLicenciado en Derecho por la Universidad de Buenos Aires, Master en Asuntos Internacionales con especialización en estudios latinoamericanos por la Universidad de Columbia y Doctor en Ciencias Políticas por la misma universidad. Actualmente se desempeña como profesor e investigador de tiempo completo en la División de Estudios Políticos del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE) de la ciudad de México. Ha sido investigador y profesor visitante en la Universidad de Columbia, Princeton y Notre Dame, en la New School for Social Research y en la Universidad Torcuato Di Tella. Es especialista en instituciones políticas, cambio constitucional y constitucionalismo comparado. Ha escrito numerosos artículos sobre estos temas en revistas estadounidenses, europeas y latinoamericanas, tales como Journal of Politics, Comparative Political Studies, Latin American Politics and Society, British Journal of Political Science, Government and Opposition, Journal of Latin American Studies, Law & Society Review y Desarrollo Económico, entre otras. Su trabajo más reciente es el libro Making Constitutions: Presidents, Parties, and Institutional Choice in Latin America (Cambridge University Press, 2013), que será publicado en 2015 por el Fondo de Cultura Económica con el título "La Política del Cambio Constitucional en América Latina"

Más información:

Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE)
"Paradojas de la reforma constitucional en América Latina", informe publicado por el CIDE
"La reforma del '94 sigue vigente y pendiente", artículo escrito para el diario "Clarín"

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